音讯公开救济指南5,中黄炎子孙民共和国政坛音

2019-12-02 19:25 来源:未知

中国政府信息公开救济机制观察报告(2016)

“过程性信息”并非《政府信息公开条例》中的法定概念,而是来自国务院办公厅于2010年发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。国办的该规范性文件规定,“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”该条款引起较大争议,最高人民法院的司法解释(征求意见稿)中也曾经对此做出过解释,将其作为可以不公开信息的事由,但因征集意见过程中反对意见太多而删除(参见最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇著《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2011年版)。但是国办的文件在实践中却被行政机关大量引用作为拒绝公开信息的理由,法院也多采纳行政机关对于“过程性信息”的判断。而观察行政机关败诉的案件中,法院也难以直接判定该信息是否属于《条例》规定应当公开的政府信息,而只是认定其作出该答复存在问题,责令重新作出答复。可以想象,这样的重新答复一般都与原来的答复差不多。

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在数量极少的原告胜诉的案例中,笔者认为以下案例参考价值较高,在该案中法院并没有直接判定该信息是否过程性信息,而是厘清了被告的举证责任,由此作出了认为被告程序违法的判决:

目录

原告张志成于2013年9月9日向被告天津市规划局申请公开《关于xx公寓建筑设计方案的请示》(规管字【1999】64)文件内容,被告收到原告信息申请后,于2013年9月24日作出编号2013-181号政府信息公开答复书,告知原告申请公开的(规管字【1999】64)号信息属于规划管理内部过程性信息,依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发【2010】5号)的有关规定,不予公开该信息。原告不服被告作出的政府信息公开答复书,向中华人民共和国住房和城乡建设部申请行政复议,中华人民共和国住房和城乡建设部于2013年12月6日作出建复决字【2013】557号行政复议决定书,维持了被告天津市规划局作出的2013-181号政府信息公开答复书,原告不服,起诉至法院。

本院认为,本院认为,根据《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第(二)项:“属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由”的规定,被告对于原告申请公开的政府信息,如果确属不予公开的范围,必须是根据法律作出的具有较为详细的分析的理由,而被告对于原告答复只是空洞和含糊其辞地告知属于规划管理内部过程性信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款:“被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明义务的情况举证”的规定,在诉讼中被告未对不予公开政府信息的理由进行举证,特别是被告未向本院出示《关于xx公寓建筑设计方案的请示》规管字(1999)64号文件的内容,使本院无法判断被告的答复是否合法、适当,是否属于规划管理内部过程性信息。因此,被告作出的编号:2013-181政府信息公开答复书明显不当。

※参考案例:张志成与天津市规划局诉规划局履行政府信息公开案,(2014)和行初字第65号

一、背景

最高人民法院发布的“2013年信息公开十大案件”第五个案件,即姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案中,法院则根据实际情况认定相关的信息已经不属于过程性信息,而是已经确定的信息,故应当予以公开:

二、研究方法

永泰县人民法院经审理认为,“一书四方案”系永泰县国土局在向上级有关部门报批过程中的材料,不属于信息公开的范围。虽然《答复》没有说明不予公开的理由,存在一定瑕疵,但不足以否定具体行政行为的合法性。姚新金、刘天水要求被告公开“一书四方案”于法无据,判决驳回其诉讼请求。

姚新金、刘天水不服,提出上诉。福州市中级人民法院经审理认为,根据《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第(二)项规定,永泰县国土资源局是“一书四方案”的制作机关,福建省人民政府作出征地批复后,有关“一书四方案”已经过批准并予以实施,不再属于过程性信息及内部材料,被上诉人不予公开没有法律依据。判决撤销一审判决,责令永泰县国土资源局限期向姚新金、刘天水公开“一书四方案”。

三、各省(自治区、直辖市)政府信息公开复议与诉讼案件概况

笔者发现,对于“过程性信息”,一些法官也在媒体上也发表了相关的文章,质疑国办的规范性文件“越权”的问题。特摘录如下:

四、各省(自治区、直辖市)政府信息公开复议与诉讼案件的特点

实践中,一些地方政府或者行政机关自己制定的政府信息公开方面的规范性文件,往往任意限缩政府信息公开的范围。他们动辄以文件属于“不宜公开的内部政府信息”为由拓宽《条例》规定的不宜公开的范围。但是,笔者认为,如果是不属于依照法律、法规和国家有关规定作出、超出《条例》所规定的不予公开范围的规定,人民法院不予适用。

《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定,缩小了《条例》规定的信息公开的范围,与《条例》相抵触,则该第二条第二款不能作为审查政府信息是否应当公开的依据,而应当适用《条例》的规定。(天津市和平区人民法院张战华、王立、刘志强,《行政机关拒绝公开内部信息应充分说明理由》,载《人民法院报》2014年04月10日第7版)

(一)行政相对人救济意愿强烈,每100起政府信息公开申请约产生8.5件政府信息公开行政复议或者行政诉讼案件

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(二)政府信息公开行政复议和行政诉讼的总体纠错率均不高

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(三)各省(自治区、直辖市)行政救济与司法救济的纠错率相似:一般来说复议纠错率高的地区,诉讼纠错率也较高

五、从典型案例看《政府信息公开条例》及相关规范性文件存在的缺陷

(一)行政机关的告知义务不明确,有待法规的细化和加强案例指导

(二)国办文件产生的“三需要”、“过程性信息”及“一事一申请”问题导致部分案件裁判标准不一,应当废除

(三)谨慎对待“滥用”问题:区分“重复申请”和“多次申请”,并完善收费机制

一、背景

自2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施以来,政府信息的主动公开和依申请公开成为打造“阳光政府”的重要方式。然而,尽管“公共机构掌管信息不是为自己,而是替公众代管”(托比·曼德尔,《信息自由:多国法律的比较》,2008,联合国教科文组织),但是,一方面,中国在政府信息的主动公开上做得还远远不够,比如近期上海海事大学交通运输学院的Zheng Wan在《自然》杂志上发表评论,指出中国科学家在进行重要的科学研究时,想要访问高质量的公共数据库,已是越来越难;另一方面,从大众传媒和大量的行政复议、行政诉讼文书中可以看到政府机构在依申请公开方面仍有大量托辞。

法谚云,“无救济则无权利”。政府信息公开争议案件近几年呈井喷之势,然而全国人大常委会执法检查组关于检查《行政复议法》实施情况的报告和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用》一书指出,复议机构和人民法院对于政府信息公开类的新型案件却明显准备不足。

目前国务院办公厅和国务院法制办已经着手启动《政府信息公开条例》的修订,本报告将对各省(自治区、直辖市)公布的年报进行数据分析,呈现当前政府信息公开行政复议和行政诉讼案件的大致状况;同时,通过一些典型的政府信息公开行政争议案件折射出《政府信息公开条例》及相关规范性文件存在的制度缺陷,并试图提出修订的建议。

二、研究方法

数据分析:通过对31省(自治区、直辖市)2015年度政府信息公开年报的复议、诉讼案件数据进行汇总,呈现整体的状况和特点。

案例分析:通过对各省、市的法院系统公布的审判白皮书、典型案例,并对中国裁判文书网的行政诉讼判决书和各地法制机构网站公布的行政复议决定书进行梳理,找出政府信息公开的典型行政争议;

文献阅读:对该领域的文献资料进行梳理,呈现当前学者和司法工作人员对政府信息公开行政争议的观点;

比较法研究:与台湾“政府资讯公开法”的相似制度和案例进行比较。

三、各省(自治区、直辖市)政府信息公开复议与诉讼案件概况

《政府信息公开条例》第四条、第三十一条、第三十二条分别规定了编制政府信息公开年报的工作机构、期限和具体内容。各省(自治区、直辖市)的2015年度政府信息公开年度报告已于2016年3月31日前陆续公布,并汇总至国务院的专题网站:http://www.gov.cn/zhuanti/2015zfxinxigongkaibaogao/。信息比较完善的是诸如河南省的政府信息公开年报“由河南省人民政府办公厅汇总全省各省辖市、省直管县(市)和省政府各部门政府信息公开工作情况编制而成”,而重庆市则仅仅汇总了市政府和市政府办公厅的信息、缺乏各政府部门的信息,而新疆则没有复议和诉讼的信息,有的省份如福建、山西、云南虽有总数、但是没有罗列维持、纠正等详细数据。

因为与老百姓日常生活比较接近的主要是各省(自治区、直辖市),而且国务院部门产生的政府信息公开行政复议和行政诉讼数量与前者相比,数量较少(根据《光明日报》4月30日报道,从2015年5月1日到2016年4月20日的约一年时间,以国家部委为被告的一审行政案件为1866件,即使其中的政府信息公开案件以20%来算,也不过300多件,对整体的数据分析影响不大),故本报告在数据分析方面集中在31个省(自治区、直辖市)的情况。但是因为这些年报并不统计公共企事业单位的政府信息公开情况,所以也存在大量的信息遗漏。

此外,由于省(自治区、直辖市)公布的举报、投诉数据缺漏较多,且未详细至后续处理为何,故本报告对该部分仅作统计,不予评价。

表1:2015年度各省(自治区、直辖市)政府信息公开复议、诉讼案件情况统计表

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注:表1中的数字0代表年报中确切的数据为0;表1中空白的部分表明年报中未公布相关的数据。

四、各省(自治区、直辖市)政府信息公开复议与诉讼案件的特点

通过对相关的数据进行对比分析,我们发现各省各省(自治区、直辖市)政府信息公开复议与诉讼案件的相关数据呈现如下三个特点:

(一)行政相对人救济意愿强烈,每100起政府信息公开申请约产生8.5件政府信息公开行政复议或者行政诉讼案件

根据2011年中国人民大学公众参与中心,联合中国政法大学、南开大学等8所高校发布《中国行政透明度报告·2010年度》,在其观察的30个省级政府来看,“全省范围内受理政府信息公开的复议案件为0的有7个,诉讼案件为0的有13个,受理复议案件低于10件的有20个,诉讼案件低于10件的有25个。在条例实施不足三年之时,受理信息公开案件数量过低从另一个角度说明个案救济基本仍处于休眠状态”。

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图1

而五年后则发生了翻天覆地的变化。从图1可以看出,除部分地区数据缺失外,2015年全年各省新增政府信息公开行政复议与诉讼案件总共35905,而2015年全年各省(自治区、直辖市)总共收到420834件政府信息公开申请,若不考虑部分案件复议和诉讼都是因同一件申请而产生的因素,则每100起政府信息公开申请约产生8.5件政府信息公开行政复议或者行政诉讼案件。

根据最高人民法院研究室发布的《2015年全国法院审判执行情况》,2015年度全年新收行政一审、二审和再审案件299765件。经本报告统计,不含国务院各部门和各级公共企事业单位的案件,全国各省(自治区、直辖市)2015年度新增政府信息公开行政诉讼案件为15237件,约占行政诉讼总数的5%。

其中浙江、江苏和北京是三个复议、诉讼数量排名前三,浙江省更是达到了7761件,复议数量远远高于其他省份。虽然从申请政府信息公开的数量来看,广东省(69361)和浙江省(68150)不相上下,都逼近7万件,列居前一二名(肖卫兵,“今年政府信息公开年报发布工作亮点多”),但是广东省产生的复议和诉讼案件都未进入全国前五名。

(二)政府信息公开行政复议和行政诉讼的总体纠错率均不高

虽然近年来不少媒体报道和部分法院披露的数据称政府信息公开诉讼政府败诉率高于其他行政诉讼。比如成都中院发布的《政府信息公开行政案件存在问题及对策建议的实证调研——以C市C区法院近三年受理案件为研究对象》披露,C区法院近三年来受的政府信息公开行政诉讼案件中,行政机关的败诉率为18.19%。;青岛中院发布的《2015年度青岛行政案件司法审查报告》显示,2015年全市法院共审结一审政府信息公开案件192件,其中判决结案156件,行政机关败诉60件,败诉率高达31.3%;聊城市中级人民法院披露的数据更是显示:全市两级法院受理的政府信息公开案件中“行政机关败诉79件,败诉率达78.2%,败诉率是行政诉讼案件整体败诉率的五倍还要多”(《齐鲁晚报》)。

但是经本报告统计,2015年度各地政府信息公开行政复议纠错(包含确认违法、撤销行政行为、责令重新答复等)率约11.2%,而行政诉讼纠错率约9.7%,与2015年11月最高人民法院院长周强向全国人大所报告的2010年至2015年五年来,“各级人民法院共判决行政机关败诉5.9万件,败诉率为9.1%”(新京报,“最高法:五年来行政机关败诉率9.1%”)大体一致。

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(三)各省(自治区、直辖市)行政救济与司法救济的纠错率相似:一般来说复议纠错率高的地区,诉讼纠错率也较高。

从下面的柱状图的蓝色区域分布来看,各地行政复议和行政诉讼纠错率大体相对应,一般来说复议纠错率高的地区,诉讼纠错率也较高,典型地区如河北、内蒙古、江西、山东、陕西等省份;诉讼纠错率在10%以上的和复议纠错率在15%以上的地区大体上重合。

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五、从典型案例看《政府信息公开条例》及相关规范性文件存在的缺陷

随着近年来推行的行政复议文书和司法文书网上公开,让我们有了机会深入到个案的内部,了解具体的行政争议在哪里。通过从大众传媒和一些人民法院的行政审判白皮书(主要包括最高人民法院发布的“2013年政府信息公开十大案件”、北京第四中级法院公布的2015年行政审判十件典型案例、江西高院2015年十大典型行政案例、江苏省南通市中级人民法院向社会发布《南通法院2015年度行政案件司法审查报告》及行政审判典型案例、成都中院“2014年行政案件司法审查白皮书”、2015年度青岛行政案件司法审查报告(行政审判白皮书)和行政审判十大案例)披露较多的争议案件,并通过关键字在各地法制办(承担公开行政复议决定书职能)网站和“中国裁判文书网”检索相关的案例进行对比,从这些典型案件中归纳出《政府信息公开条例》及相关的规范性文件存在的制度缺陷,并对《政府信息公开条例》的修订提出建议。

(一)行政机关的告知义务不明确,有待法规的细化和加强案例指导

政府信息公开工作是一项精细活。但是《政府信息公开条例》的条文仍不够精细,而且实务中许多细节以及不断出现的新事物都很难以统一的标准进行衡量,所以如何加强行政机关在答复书中的说理尤为重要。比如许多行政机关在告知书中仅答复称“你所申请的信息不存在”,却未提供检索结果的证明、也未尽合理的告知义务,难免让申请者感到气恼。又比如近年来出现的很多案例中,政府机关在遇到以政府信息公开形式提起的“咨询”的时候,经常只是简单的告知“不属于政府信息公开范围”,但是却没有细致的向申请人解释何为“咨询”,何为政府信息公开申请,导致申请者不理解而提起诉讼,比如广东省高院披露的一则案例:

区某还是不服,继续向广东省高院提起上诉。省高院经审理后认为,根据《政府信息公开条例》规定,政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。该案中,区某申请的政府信息公开内容属于要求广州市政府对其申请的问题作出解答,而不是公开政府制作保存的信息,不符合“政府信息”的构成要件,不是政府信息。最后,二审判决维持原判,驳回了区某的上诉请求。(信息时报:“政府信息公开行政诉讼仅一成胜诉”)

台湾的“行政院法务部”曾做过一个探索,即收集行政机关的败诉案例编印成册,即《政府机关有关政府资讯公开法第18条败诉案例汇编》,印发各行政机关以作警醒和改进工作之用。最高人民法院曾经公布政府信息公开十大案件,但是最高人民法院发布了十批指导案例,仅有一例政府信息公开案(第26号指导案例),整体来看政府信息公开相关的典型案例发布的还是太少。建议国务院办公厅和国务院法制办也应当汇编一些典型的政府信息公开行政复议或者诉讼案例下发各单位,加强案例指导。

此外,今年“两会”时期,全国人大代表、九三学社广西柳州市委员会专职副主委韦秋利对此也提出了很好的修改建议:

——第二十一条修改为“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:

(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;

(二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;

(三)政府信息存在但依法不属于本机关公开的,应当告知法定的公开主体;

(四)申请的政府信息内容不涉及本机关职责且未能查到相关政府信息,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;

(五)申请的政府信息内容涉及本机关法定职责,但政府信息不存在的,告知申请人不存在的原因及能够采取的补救方式。”

——第二十二条增加一款“申请信息不能做区分处理,但可以通过转化的方式向申请人提供有用信息的,应当以其他形式向当事人提供。”(平安广西网:“修改政府信息公开条例 让政府信息公开更畅通”)

(二)国办文件产生的“三需要”、“过程性信息”及“一事一申请”问题导致部分案件裁判标准不一,应当废除

根据《政府信息公开条例》第三条第二款,“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门,负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”,但是由于其属于国务院的内设机构,其本身并无立法权,即使是要发布规范性文件指导政府信息公开工作,也只能是严格按照《政府信息公开条例》进行解释,而不能超出合理的解释范围,创设一些《政府信息公开条例》所没有的事项,也不能超出合理的解释范围,不当限制申请者的权利、加重申请者的负担。《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》(国办发〔2008〕36号)和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)就属于两个超越权限的规范性文件,尽管少数法院仍坚持严格按照《政府信息公开条例》的条文和立法目的进行解释,但是实务中也有大量的法院做出了因引用该两个规范性文件而与《政府信息公开条例》立法目的相悖的判决。在《政府信息公开条例》即将修订之际,应当由国务院法制办启动规范性文件合法性审查的程序,先清除这些旧的不合法、不合理的规范性文件。

1.台湾于2005年实施的““政府资讯公开法”虽然第十条规定申请者需要填写“申请政府资讯之用途”,但是第二十二条为:“政府机关依本法公开或提供政府资讯时,得按申请政府资讯之用途,向申请人收取费用;申请政府资讯供学术研究或公益用途者,其费用得予减免”,说明其规定申请资讯的用途之立法目的为区分是否出于“申请政府资讯供学术研究或公益用途”而予以费用减免,而非用于设置申请门槛或者根据用途来决定是否公开相关信息。国务院《政府信息公开条例》第13条的“生产、生活、科研相关证明材料”,通常也被称为“三需要”证明,对此需要根据政府信息的类型作一些区分,即大致分为两类:

(1)属于政府应当主动公开的信息,不得要求补充“三需要”证明,各地法院和复议机关对此看法相对比较统一,兹举几例:

“三需要问题,因案涉信息属于主动公开范围,无需以三需要为前提,故是否符合三需要不属本案审查的范围。”

※参考案例:吴陈新与启东市水务局政府信息公开二审行政判决书,(2014)通中行终字第00327号

《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第(一)项规定,“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”政府信息,行政机关应当主动公开。第十一条第(三)项规定,“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”,设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门应当重点公开。第十三条规定,“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第二十一条第(四)项规定,“申内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。”本案原告申请公开的政府信息属于政府应当主动公开的信息,政府未主动公开,原告申请公开,被告答复中要求原告补充说明

申请信息公开的详细理由即要求说明“三需要”,不符合上述法律法规的规定该项补充要求不当。被告应予以注意和改正。

※参考案例:王留根诉郑州市上街区人民政府政府公开答复一审裁定书(2014)郑行初字第339号

经审查,行政复议机关认为,按照《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第9条的规定,唐某向区政府申请获取的政府信息属于行政机关主动公开的政府信息,区政府认为该信息是“与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的”政府信息并向唐某作出的答复不符合《条例》第21条第1项的规定。因此,该答复属于认定事实不清楚、适用依据错误,行政复议机关依法撤销了区政府于2008年9月11日作出的答复并责令区政府重新向唐某作出答复。

※参考案例:唐某复议某区政府信息公开答复案,谢波,北京市人民政府法制办公室复议应诉指导处http://www.qhfzb.gov.cn/html/386/216952.html

(2)而对于依申请公开的信息,则比较复杂,各方看法不一。首先,《政府信息公开条例》第13条并非一个强制条款,它应该被理解为对公民申请政府信息的一个指引,类似于在法院立案的“案由”,而非法定的必备要件;或者也可以套用刑法学说上的“注意规定”,即它只起到一个提醒人们注意的作用,删除该条款也不起实质影响。其次,第20条是对于第13条的落实,该条具体罗列了申请信息公开所需要提供的材料,其中并无“三需要”证明材料,这也佐证了第13条属于“注意规定”的事实,故行政机关要求申请者提供或者补充“三需要”证明材料于法无据。

然而,《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》(国办发〔2008〕36号)第十四条规定,“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供”。该意见在实务中被许多复议机关、法院所滥用,相关的例子数不胜数。

最高人民法院的司法解释对此并不十分认同,但其规定也仅属于“旁敲侧击”,无法直接否定国办的文件:2010年最高人民法院作出的《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告资格的答复》规定,“申请人申请公开的政府申请是否与本人生产、生活、科研等特殊需要有关,属于实体审理的内容,不宜作为原告的主体资格条件”。

此外,最高人民法院行政审判庭副厅长李广宇认为,结合《条例》的上下文可以看到,第13条的“三需要”并非一种对申请资格的限制,“这里所规定的,终究是一个实体公开标准,而非申请资格标准。因此我们可以说,《政府信息公开条例》所确定的申请人资格,与多数国家采取的‘任何人’标准并无二致。”(李广宇,《政府信息公开司法解释读本》法律出版社2011年版,第79至81页)。而在中国政法大学第四十八期主题为“政府信息公开司法解释的台前幕后”的“法治政府论坛”上,李广宇的发言为:

“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”,根据法律文本的解读,这不是刚性的规定,在后面的规定中,在填写申请书时,只需要填写姓名、联系方式,这便于联系,至于你需要这些信息的目的,没有要求。但是国务院发一个《实行意见》,说对于科研无关的,可以不予提供,这就是刚性规定,它遭到了抨击说是限制了信息公开的条件,我也是反对这个的,但是它是全国信息公开最高的主管机关。

上海市人民政府法制办公室《政府信息公开条例》立法后评估调研组也认为,由于政府信息公开的立足点是满足社会公众的知情权,因此,依申请公开制度不应对申请人进行实体审查,申请人申请公开相关政府信息,不必以“三需要”为限。对于符合申请形式要求的申请,只要不属于法律、《条例》及其他行政法规明确不予公开范围的,行政机关都应当依法予以提供(刘平、刘建平、赵德关、袁海勇、陈素萍、刘莹:《政府信息公开条例》立法后评估调研报告,《政府法制研究》2013年第4期)。他们建议将《条例》第十三条修改为:

第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。对于公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请,符合本条例第二十条要求的,行政机关应当予以提供,法律、法规另有规定的除外。

综上所诉,笔者认为,第13条是一条指引条款,或者类比于刑法学上的“注意规定”,它提示我们除了可以看到行政机关主动公开的信息之外,还可以申请对方公开相关信息,至于什么理由,《条例》没有强制要求(或者说《条例》仅对“三安全一稳定”等不公开的条件作了强制规定,除此之外的原则上都应当公开),这样理解方与《条例》的立法目的相符。

下面兹举一则比较开明的法院判例以供参考。在该判决中,法院充分的结合《条例》第20条对“需要”作了解释,认为第13条的“对申请公开的政府信息存在特殊需要,是指申请公开的信息对申请人而言有区别于其他民众的特殊用途,如收集证据、撰写论文等。穆冬梅与其申请公开的信息或信息所涉及的事项是否存在利害关系,不能作为认定其对所申请公开的信息是否存在特殊需要的依据。”同时也肯定了通过政府信息公开收集诉讼信息的做法。

2014年7月1日,穆冬梅向如皋市港口管理局提出政府信息公开申请,要求公开南通粮食物流中心项目内河港口、码头相关的审批情况。同年7月2日,如皋市港口管理局收到申请后,书面告知穆冬梅,要求其于7月8日前提供证据证明申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关。

该条虽然规定了根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取信息,但条例并未规定申请人在申请政府信息公开时必须提交证据证明申请人所申请公开的信息与其特殊需要相关。其次,《政府信息公开条例》第二十条第二款规定,政府信息公开申请应当包括下列内容:(一)申请人的姓名或者名称、联系方式;(二)申请公开的政府信息的内容描述;(三)申请公开的政府信息的形式要求。条例规定了政府信息公开申请的形式和要求,根据该条规定,申请人提出政府信息公开申请时应①注明自身的姓名或名称以及联系方式;②对所申请的政府信息内容进行描述,以使得行政机关能够确定其所申请的政府信息;③选择适合自身需求的公开方式。虽然条例第十三条规定申请人根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取政府信息,但条例二十条并未要求申请人在申请政府信息公开时需要说明申请政府信息公开目的、理由或用途,行政机关在政府信息公开过程中不得随意增设申请人的义务。本案中,如皋市港口管理局在收到穆冬梅的政府信息公开申请后要求穆冬梅提供证据证明其所申请的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关,属于额外增设申请人的义务,增加申请人的负担,违反了条例第二十条的规定。

(1)如前所述,根据条例第二十条的规定,穆冬梅在申请政府信息公开时无需说明其所申请公开信息的用途或申请政府信息公开的目的,也不负有证明其对所申请的信息存在特殊需要的义务。

(2)穆冬梅对申请公开的政府信息存在特殊需要,是指申请公开的信息对申请人而言有区别于其他民众的特殊用途,如收集证据、撰写论文等。穆冬梅与其申请公开的信息或信息所涉及的事项是否存在利害关系,不能作为认定其对所申请公开的信息是否存在特殊需要的依据。如皋市港口管理局提供的证据仅能证明穆冬梅对证载土地及房屋享有的权利被否定,但不能证明穆冬梅对申请公开的信息无特殊需要。

(3)本案中,穆冬梅在庭审中述称,穆冬梅房屋被如皋市九华镇人民政府非法强制拆除,南通粮食物流中心码头工程现正在穆冬梅的合法用地上施工,穆冬梅通过申请公开涉诉信息获取证据以便进行诉讼或投诉,维护自身合法权益。穆冬梅陈述为收集证据而申请政府信息公开,已合理说明了穆冬梅对申请要求公开的信息存在特殊的需要。综上,如皋市港口管理局以穆冬梅申请公开的信息与其特殊需要无关为由拒绝公开理由不能成立。

※参考案例:穆冬梅与如皋市港口管理局二审行政判决书,(2015)通中行终字第00077号

2.“过程性信息”并非《政府信息公开条例》中的法定概念,而是来自国务院办公厅于2010年发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。国办的该规范性文件规定,“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”该条款引起较大争议,最高人民法院的司法解释(征求意见稿)中也曾经对此做出过解释,将其作为可以不公开信息的事由,但因征集意见过程中反对意见太多而删除(参见最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇著《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2011年版)。但是国办的文件在实践中却被行政机关大量引用作为拒绝公开信息的理由,法院也多采纳行政机关对于“过程性信息”的判断。而观察行政机关败诉的案件中,法院也难以直接判定该信息是否属于《条例》规定应当公开的政府信息,而只是认定其作出该答复存在问题,责令重新作出答复。可以想象,这样的重新答复一般都与原来的答复差不多。

在数量极少的原告胜诉的案例中,笔者认为以下案例参考价值较高,在该案中法院并没有直接判定该信息是否过程性信息,而是厘清了被告的举证责任,由此作出了认为被告程序违法的判决:

原告张志成于2013年9月9日向被告天津市规划局申请公开《关于xx公寓建筑设计方案的请示》(规管字【1999】64)文件内容,被告收到原告信息申请后,于2013年9月24日作出编号2013-181号政府信息公开答复书,告知原告申请公开的(规管字【1999】64)号信息属于规划管理内部过程性信息,依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发【2010】5号)的有关规定,不予公开该信息。原告不服被告作出的政府信息公开答复书,向中华人民共和国住房和城乡建设部申请行政复议,中华人民共和国住房和城乡建设部于2013年12月6日作出建复决字【2013】557号行政复议决定书,维持了被告天津市规划局作出的2013-181号政府信息公开答复书,原告不服,起诉至法院。

本院认为,本院认为,根据《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第(二)项:“属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由”的规定,被告对于原告申请公开的政府信息,如果确属不予公开的范围,必须是根据法律作出的具有较为详细的分析的理由,而被告对于原告答复只是空洞和含糊其辞地告知属于规划管理内部过程性信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款:“被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明义务的情况举证”的规定,在诉讼中被告未对不予公开政府信息的理由进行举证,特别是被告未向本院出示《关于xx公寓建筑设计方案的请示》规管字(1999)64号文件的内容,使本院无法判断被告的答复是否合法、适当,是否属于规划管理内部过程性信息。因此,被告作出的编号:2013-181政府信息公开答复书明显不当。

※参考案例:张志成与天津市规划局诉规划局履行政府信息公开案,(2014)和行初字第65号

最高人民法院发布的“2013年信息公开十大案件”第五个案件,即“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局”案中,法院则根据实际情况认定相关的信息已经不属于过程性信息,而是已经确定的信息,故应当予以公开:

永泰县人民法院经审理认为,“一书四方案”系永泰县国土局在向上级有关部门报批过程中的材料,不属于信息公开的范围。虽然《答复》没有说明不予公开的理由,存在一定瑕疵,但不足以否定具体行政行为的合法性。姚新金、刘天水要求被告公开“一书四方案”于法无据,判决驳回其诉讼请求。

姚新金、刘天水不服,提出上诉。福州市中级人民法院经审理认为,根据《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第(二)项规定,永泰县国土资源局是“一书四方案”的制作机关,福建省人民政府作出征地批复后,有关“一书四方案”已经过批准并予以实施,不再属于过程性信息及内部材料,被上诉人不予公开没有法律依据。判决撤销一审判决,责令永泰县国土资源局限期向姚新金、刘天水公开“一书四方案”。

笔者发现,对于“过程性信息”,一些法官也在媒体上也发表了相关的文章,质疑国办的规范性文件“越权”的问题。特摘录如下:

实践中,一些地方政府或者行政机关自己制定的政府信息公开方面的规范性文件,往往任意限缩政府信息公开的范围。他们动辄以文件属于“不宜公开的内部政府信息”为由拓宽《条例》规定的不宜公开的范围。但是,笔者认为,如果是不属于依照法律、法规和国家有关规定作出、超出《条例》所规定的不予公开范围的规定,人民法院不予适用。

《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定,缩小了《条例》规定的信息公开的范围,与《条例》相抵触,则该第二条第二款不能作为审查政府信息是否应当公开的依据,而应当适用《条例》的规定。(天津市和平区人民法院张战华、王立、刘志强,《行政机关拒绝公开内部信息应充分说明理由》,载《人民法院报》2014年04月10日第7版)

3.国务院办公厅在2010年发布了《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》,规定了“一事一申请”原则:

在实际工作中,有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息,有的申请公开的信息类别和项目繁多,受理机关既不能如需提供,又难以一一指明哪条信息不存在,哪条信息属于哪个行政机关公开,影响了办理时效。为提高工作效率,方便申请人尽快获取所申请公开的信息,对一些要求公开项目较多的申请,受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整:即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。

同时,对将申请公开的政府信息拆分过细的情况,即申请人就一个具体事项向同一行政机关提出多个内容相近的信息公开申请,行政机关需要对现有的信息进行拆分处理才能答复,受理机关可要求申请人对所提申请作适当归并处理。

这个文件在实践中成为行政机关逃避信息公开责任的借口,对于申请人在一份政府信息公开申请表中提出的多项政府信息公开内容,往往只答复其中的一项或者几项而不完整答复。“一事一申请”原则造成了各地法院在判决中裁量标准不一的现象发生。兹举一例法院认定“一事一申请”属于程序违法的案例以供参考:

2014年6月,原告向被告递交了三份《政府信息公开申请表》。原告在第一份申请表“所需信息的内容描述”一栏填写的内容是:“渝府地(2009)908号:征收的井口镇土地152.74公顷面积的国务院批文”,“所需信息的索取号”一栏填写的内容是:“国务院批文”;第二份申请表“所需信息的内容描述”一栏填写的内容是:“征地拆迁还建房门面、车库、幼儿园等公共设施、产权归属”;第三份申请表“所需信息的内容描述”一栏填写的内容是:“征收井口镇土地80%土地补偿费,交社保局养老金的明细帐”。被告于同月23日对原告提出的三份申请作出了《政府信息公开告知书》,并加盖重庆市沙坪坝区人民政府信息中心公章。原告不服该告知书,向本院提起行政诉讼。

另查明,重庆市沙坪坝区人民政府信息中心经重庆市沙坪坝区机构编制委员会沙编委发(2004)99号文件批准设立,系重庆市沙坪坝区人民政府办公室下属全民所有制事业单位,其主要职责是受重庆市沙坪坝区人民政府办公室委托开展相关信息工作和电子政务工作。

本院认为,根据《政府信息公开条例》第四条、第二十一条的规定,被告对原告提出的政府信息公开申请,有答复的法定职权。但是,对原告2014年6月递交的三份信息公开申请,被告应当分别审查并分别分答复。故被告以原告申请公开的信息类别和项目繁多为由,要求原告按照“一事一申请”的原则对申请方式加以调整,对原告递交的三份信息公开申请作出的《政府信息公开告知书》,显属事实不清,程序违法。

※参考案例:尹文仲与重庆市沙坪坝区人民政府政府信息公开案,(2014)渝一中法行初字第00163号

(三)谨慎对待“滥用”问题:区分“重复申请”和“多次申请”,并完善收费机制

最近两年出现了一些声音,认为出现了滥用行政诉讼诉权、滥用政府信息公开申请,应当予以规制。比如无锡市工商行政管理局发布的《2015年行政争议案件情况分析通报》指出,“此外,因行政争议引发的政府信息公开类案件也呈增长趋势,并成为部分申请人或原告为达到一定目的而采取的常用手段”。(http://www.wuxi.gov.cn/doc/2016/02/29/923123.shtml),江苏省南通市中级人民法院发布的《南通法院2015年度行政案件司法审查报告》指出,公民陆某所提起的政府信息公开诉讼“因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信,违背了诉权行使的必要性,因而失去了权利行使的正当性,属于典型的滥用诉权行为”。(http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2016-04/17/content_110887.htm?div=-1)

本报告认为应当慎重看待“滥用”现象,尤其是政府信息公开案件中应当特别注意区分“多次申请”与“重复申请”,并且对于重复申请的,也可考虑引进“阶梯式收费”的模式。

1.同一申清人就同一事项多次重复申清被视为滥用政府信息公开可以接受,但是同时如果是拆迁户等因维权而重复申请政府信息公开向政府施加压力,则应当尽合理的告知义务,引导其通过行政复议、投诉举报等其他更合适的途径来解决。比如江苏省南通市港闸区人民法院作出的可能是全国首例的规制“滥用知情权”、“滥用诉讼权利”的案件:

本案中,原告陈爱民要求被告崇川公安分局公开“未作为案件受理的事实依据和法律依据”,在另一案中又因同一事由要求被告崇川公安分局公开“未作为案件受理的法律依据”。被告崇川公安分局分别作出(2014年]崇信复第39和29号《政府信息公开申请答复书》,原告陈爱民不服,均提起诉讼。原告陈爱民因同一事由,滥用《中华人民共和国政府信息公开条例》赋予公民的知情权,前后提出多起信息公开申请,显然属于重复主张。在本院提起四次行政诉讼,滥用诉讼权利,浪费了国家司法资源,不符合“一事不再理”的诉讼原则及诉讼法关于“诚实信用原则”的规定。

※参考案例:陈爱民与南通市公安局崇川分局政府信息公开案,(2014)港行初字第00166号

2.多次申请不等于重复申请:重复申清与多次申清的区别需要在具体的个案中逐一人认定,即同一个申清人多次申清政府信息公开,如果指向的不是同一政府信息,则行政机关应当一一答复。在如下案例中,法院则结合案件具体的情形,区分了重复申请和多次申请,并认为多次申请是受《政府信息公开条例》所保护的。简单来说,这个案例中,申请人的两次申请,一次指向的是过程、一次指向的是结果,而且二者所依据的法律法规条文也不一样,故不属于重复申请同一事项:

本案的争议焦点为原告提出的政府信息公开申请是否构成重复申请的问题。首先,从文字上看,原告两次申请公开的内容并不相同。第一次申请的内容为“2013年滨海新区市容环境综合整治项目河南路沿线综合整治工程项目的建筑物外檐、构筑物、围墙和其他设施进行装修、改建、改变的许可”,第二次申请的内容为“2013年滨海新区市容环境综合整治项目河南路沿线综合整治工程项目办理海晶园17号楼建筑物外檐、构筑物、围墙和其他设施进行装修、改建、改变的许可所提交申请材料中‘改变原建筑结构的,须提供规划、房管部门的批准文件’”,前者指向的是河南路沿线综合整治工程项目,后者指向的是海晶园17号楼。前者指向的是沿街综合整治项目,对应的法律依据是《天津市市容和环境卫生管理条例》第十三条第一款关于“对道路两侧的建筑物、构筑物及其他设施进行街道综合整修的,市容和环境卫生行政管理部门应当按照城市市容标准,制定街道综合整修方案和质量标准,并组织实施”的规定,而后者指向的是单个建筑物,对应的法律依据是《天津市市容和环境卫生管理条例》第十二条第二款关于“在道路两侧和景观区域内,对建筑物、构筑物、围墙和其他设施进行装修、改建、改变的,或者设置各类标志设施的,应当符合城市市容标准,并到市容和环境卫生行政管理部门办理许可手续”的规定,二者所依据的法律法规不同。故从申请内容来看,无法确定二者所指向的是同一政府信息。

其次,被告并未对原告两次申请指向同一政府信息的问题向原告予以解释说明。原告无法自行得知被告不予公开的理由;且针对原告前次所提的申请,被告也未就原告所申请的“许可”并不存在,实际应为沿街综合整治项目的情况作出解释,仅向原告邮寄了《方案设计评审表》,原告无法判断该评审表是否为涉案项目的批准文件。综上,被告关于原告所提信息公开申请系重复申请的抗辩主张缺乏事实和法律依据,本院不予采纳。被告未在法定期限内就原告申请公开的“改变原建筑结构的,须提供规划、房管部门的批准文件”作出答复,不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定。原告主张被告未依法履行政府信息公开法定职责的理由成立,本院予以支持。

※参考案例:徐宾与天津市滨海新区环境局政府信息公开案,(2014)滨行初字第0114号

3.修订《政府信息公开条例》时应当完善关于收费的条款,并考虑引进国外的“阶梯式收费”模式。比如,欧盟在《关于公众获得欧盟委员会文件的决定》中规定,获取文件副本30页内免费,超出30页,可以收取10个欧洲货币单位的费用,每页再收0.036个欧洲货币单位(周汉华,《外国政府信息公开制度比较》,中国法制出版社2003年版,转引自蔡琬琰,《关于政府信息公开收费制度创新的思考》,《北京档案》2012年第7期)但是从根本上来说,解决“滥用政府信息公开”的问题,还在于行政机关在答复时的说理和引导。

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(图片来源:陈建华,《中国政府信息公开收费制度的实践困境及创新路径研究——基于国外的经验》,经济与管理研究2014年第9期)

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本报告由李楠撰写,如有疑问欢迎通过e-mail:shuyuxieyang@gmail.com联系。

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